救国公粮作为支撑敌后抗战的党政军民粮食的关键来源，攸关根据地政权的存续和抗战武装力量的发展。中国共产党在山东抗日根据地通过法律手段规范救国公粮的征集、储藏与分配等环节配资在线机构论坛，逐步构建起层级分明的组织架构和法律体系。
救国公粮管理的组织架构
山东抗日根据地创建初期，救国公粮管理面临实践经验匮乏、组织机构不健全、人员业务素养偏低等困境，致使浮报人数、伪造账册、贪污浪费等问题偶有发生。为此，山东抗日根据地着力构建救国公粮管理的组织架构，自上而下地将其纳入规范化行政轨道，旨在实现救国公粮的集中调度，并保障相关法律制度的切实执行。
图为1943年8月1日，山东省战时工作推行委员会公布实施的《山东省惩治贪污公粮暂行条例》。资料图片
1940年11月7日《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》的颁行，标志着山东抗日根据地粮食专管组织建设的开端。该条例明确规定在县政府设立粮食科，负责“筹征、保管及分配救国公粮”“调查、审核、统计部队机关团体食粮人数，印发粮食支票”等事务。1941年1月10日颁布的《山东省战时工作推行委员会关于粮秣工作的决定》，则构建了更为垂直统一的组织架构：在专署、县设粮秣科，区设粮秣助理员和粮秣干事，乡设粮秣干事，负责辖区范围内的粮秣分配、征集及收集粮票等事宜。同时，在部队各旅驻区设立粮食管理局，专司救国公粮的征集、储藏和分配。这一“专署—县—区—乡”四级管理体系，显著增强了救国公粮管理的组织化水平和行政效能。
随后，为推进救国公粮的统一征收，1941年5月6日发布的《山东省全省粮食会议关于粮食与征收救国公粮的决议》，提出在“县以上成立各级粮食委员会，负责决定征收公粮数目、比例及分配公粮的原则”，并“在战工会设粮食管理局，主任公署亦设粮食管理局，专署及县政府均设粮食科”，区公所则设立粮库，负责各该区域内救国公粮的统管与分配。
1941年5月发布的《山东省战时工作推行委员会关于本会财经处及粮食局组织与人选问题的通知》，正式决定设立山东省粮食管理局，并任命王子文担任局长，全面统辖根据地的粮食行政、赋税征管、仓储保管和军政人员粮草供给等事务。这标志着省级粮食专管机构的正式诞生，改善了此前救国公粮管理相对分散的格局。
至此，山东抗日根据地构建了由粮食管理局、粮食科、粮食委员会等组成的垂直化粮食管理架构，有力推动了救国公粮管理由经验化向制度化的转型，从而为后续救国公粮的征集、储藏与分配等奠定了坚实的组织基础。
救国公粮管理的法律体系
救国公粮是维系根据地政权存续与支撑持久抗战的战略命脉。其在征收环节，如何实现合理负担；在储藏环节，如何有效避免敌袭；在分配环节，如何保障公平合理，均系亟待解决的现实问题。对此，山东抗日根据地充分利用法律所固有的权威性与强制性，将救国公粮的征集、储藏和分配等核心环节纳入法律规制范畴。
救国公粮的征集
救国公粮在山东抗日根据地的征集从甲、乙、丙公平负担办法，到按产量征收办法，再到“征粮暂行办法”，最后到《山东省征收公粮条例》，始终追求税收负担的动态平衡，并朝着累进税制方向发展。
1940年11月颁行的《山东省战时工作推行委员会关于公布公平负担暂行办法的通知》，明确了甲、乙、丙公平负担办法和适用范围，并提出“各地区如按合理负担原则自拟合理负担办法，行之有效，并经当地军政民认为满意者，得呈请专署以上机关核准，暂予实行”。由于种种原因，甲、乙公平负担办法未能收到预期效果，丙种公平负担办法则最终未能付诸实践。
1942年8月16日发布的《山东省战时工作推行委员会关于修正征粮办法的决定》对此进行调整，提出“将甲、乙两种公平负担办法废止，并绝对禁止按亩摊派办法，今后公粮特决定按产量征收之”。同年8月26日发布的《山东省战时工作推行委员会关于按产量征收救国公粮实施办法的指示》则对征收过程中可能遭遇的困难提出了相应的解决办法。
1943年5月10日发布的《中共山东分局关于征收救国公粮的指示》进一步明确“收入多者多负担，少者少负担，不应平均摊派，亦不应过分加重少数富有者负担”的征集原则，并在对数年来实行的几种征粮办法进行评议后，提出了三种修正办法供各地参考选用。此后，各地区根据实际情况，相继制定了“征粮暂行办法”，如鲁南区《修正征收救国公粮办法草案》、清河区《征收救国公粮暂行办法》等。
在总结既往经验的基础上，山东省战时行政委员会于1945年4月21日公布施行《山东省征收公粮条例》。该条例根据地亩数量和土地收益划分等级、计算负担，并依据各户平均收入分为五等，确定负担率。但它仍是较为纯粹的救国公粮征收条例，并未发展形成统一累进税制。
救国公粮的储藏
山东抗日根据地的救国公粮储藏模式，经历了从分散应急储藏，到仓库集中管理，再到全民共同保管的演变历程，逐步形成了涵盖责任主体、保管流程、质量监督及奖惩细则等的全链条制度设计。
《山东省战时工作推行委员会关于粮秣工作的决定》要求救国公粮应“选择适当和条件好的地区集中收藏，派员管理之”或是“分别存储民间，责成乡村政权管理”。《山东省全省粮食会议关于粮食与征收救国公粮的决议》则要求储藏方式“要灵活的集中与分散，集中只到区为止（过大而未取消乡的区，可以只集中［到］乡，或以几个乡为单位集中），分散则需要分藏于各村庄（必须找可靠的群众和村政权共同负责）”。
这种“随收随存、分散储存”的模式虽有助于规避敌寇的抢掠烧杀，但不便于救国公粮的集中管理，山东抗日根据地遂提出建立粮食仓库以有计划地储存保管救国公粮。1942年6月23日发布的《山东省战时工作推行委员会关于建立粮食仓库之决定》明确规定“县设县仓库，县仓库以下得在县境各地按实际情形酌设若干分仓库”，标志着救国公粮储藏管理迈入制度化与专业化阶段。同时，该决定还厘清了仓库的隶属关系、运作制度，显著提升了仓库管理的规范性和可追溯性。
抗日战争进入反攻阶段后，救国公粮储藏模式亦发生新的变化。1945年4月21日颁行的《山东省保护抗日公粮办法》规定“凡本省人民，均有接受政府委托保存与保护抗日公粮之义务……凡本省各级机关、团体、学校、军队，自政府领得之公粮、生产粮及公营企业所储存之粮食，亦适用本办法”，实质上确立了“全民护粮”的法律责任基础。同时，该办法还对粮食存放数量及手续、粮食成色之检查及过秤、存粮村长及存户对存粮之责任以及奖罚程序作出详尽规定，构建了相对完整的救国公粮储藏流程规范。
救国公粮的分配
为保障救国公粮分配的公平性和稳定性，山东抗日根据地在明确救国公粮供给群体和标准的同时，推行粮食预决算制度和粮票制度，试图通过“以需定量”的刚性规划，实现粮食资源的统筹调度。
一方面，明确救国公粮供给群体和标准，旨在保障分配公平合理。《山东省战时工作推行委员会关于粮秣工作的决定》划定了救国公粮供给群体：“（1）正规军及基本部队；（2）脱离地方的游击队；（3）县级以上之党政军民的机关、团体、部队。”供给标准则根据实际情况动态调整，如1941年发布的《山东省战时工作推行委员会关于克服春荒解决军食民食问题的决定》规定：“每人每天吃粮数量，武装部队粗粮二斤四两，细粗（米面）一斤半；党政民人员粗粮二斤，细粮一斤四两。”同年4月27日发布的《山东省战时工作推行委员会关于征收救国公粮的决定》则规定“以每人每日吃粮二斤十二两（内豆子四两做菜吃）”为标准。
图为1942年山东滨海区专员公署发行的支粮票。资料图片
另一方面，推行预决算制度和粮票制度，实现对救国公粮的有效调配和全面管控。预决算制度方面，粮秣预决算系统与财政会计单位系统保持一致。粮秣预决算单位“政府系统以县为单位，部队以团级为单位，党派、团体以县级为单位”。粮秣预决算周期“三个月为一期，预算决算均每三个月造送一次，每一个月造送计算一次”。粮票制度方面，使用主体限定为党政军民脱离生产的人员、用粮机关，其可凭票申领粮食、柴薪、马干、谷草。流通范围仅限胶东区所属的东、西、南、北四个行政专员区，暂不与清河区、泰山区等其他区域及民间发生流通关系。
此外，1943年8月1日施行的《山东省惩治贪污公粮暂行条例》，明确将“盗卖或侵吞公粮”“伪造或私自涂改粮票”等七类行为界定为贪污，并依据贪污数额分级设定量刑标准，从而通过严厉的法律制裁，震慑救国公粮管理过程中潜在的舞弊行为。
总体而言，山东抗日根据地救国公粮管理法律制度的创设与运行，有效缓解了维系抗日武装和政权运作所面临的粮食难题，为夺取抗日战争的最后胜利奠定了坚实的物质基础。该法律制度在中国近代法制建设历程中占据着重要地位，它不仅彰显出中国共产党在抗日战争时期法制建设的独特路径和治理智慧，同时也为后续解放区乃至新中国税粮制度的构建提供了宝贵的理论基础和实践经验。
来源：人民法院报·6版
作者：董超 项波 吴璇（作者单位：江西理工大学中央苏区法制研究中心）
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